项目用地审批政策的几大变化

8月26日上午，十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过了关于修改《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》的决定（以下简称《决定》），此决定自2020年1月1日起施行。

从公布的《决定》全文看，《土地管理法》修正案共35条，反映出十大新变化：

1、修改完善土地征收制度：缩小范围、规范程序、合理补偿、多元保障。

一是对土地征收的公共利益范围进行界定，缩小了土地征收范围。新《土地管理法》删去现行土地管理法关于从事非农业建设使用土地的，必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地的规定。不再要求必须使用国有土地，一方面限制了土地征收范围，同时也为集体建设用地入市留下了空间；同时，新《土地管理法》采用实体目录列举式明确了可行使征收权的“公共利益”范围。《宪法》和原《土地管理法》规定：国家为了公共利益的需要可以对土地实行征收或者征用并给予补偿。但并没有对土地征收的“公共利益”范围进行明确界定。新《土地管理法》第45条，采用列举式对土地征收的公共利益进行界定：

为了公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收农民集体所有的土地的，可以依法实施征收：

　　（一）军事和外交需要用地的；

　　（二）由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地的；

　　（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等公共事业需要用地的；

　　（四）由政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设需要用地的；

　　（五）在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的；

　　（六）法律规定为公共利益需要可以征收农民集体所有的土地的其他情形。

　　前款规定的建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；第（四）项、第（五）项规定的建设活动，还应当纳入国民经济和社会发展年度计划；第（五）项规定的成片开发并应当符合国务院自然资源主管部门规定的标准。

二是规范完善土地征收程序。新《土地管理法》将原来的征地批后公告改为征地批前公告，市、县人民政府申请征收土地前应当进行土地现状调查和社会稳定风险评估，公告至少30日听取意见，多数村民有异议应当组织听证，征地报批以前，县级以上地方政府必须与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿安置等签订协议。新《土地管理法》第47条明确：

国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。

　　县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。

　　多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织召开听证会，并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案。

　　拟征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持不动产权属证明材料办理补偿登记。县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议；个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明。

　　相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地。

三是完善对被征地农民公平合理补偿和多元保障机制，保障被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。新《土地管理法》明确土地征收应当公平合理补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障；征收农用地的土地补偿费、安置补助费按照区片综合地价确定，区片综合地价要综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、安置人口、区位、供求关系以及经济社会发展水平等因素确定，即区片综合地价涵盖土地补偿费和安置补助费；除此之外，土地征收费用还应当单列村民住宅补偿安置和社保费用。

新《土地管理法》第48条明确：

征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。

　　征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。

　　征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市通过制定公布区片综合地价确定。制定区片综合地价应当综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系、人口以及经济社会发展水平等因素，并至少每三年调整或者重新公布一次。

　　征收农用地以外的其他土地、地上附着物和青苗等的补偿标准，由省、自治区、直辖市制定。对其中的农村村民住宅，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿，并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿，保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益。

　　县级以上地方人民政府应当将被征地农民纳入相应的养老等社会保障体系。被征地农民的社会保障费用主要用于符合条件的被征地农民的养老保险等社会保险缴费补贴。被征地农民社会保障费用的筹集、管理和使用办法，由省、自治区、直辖市制定。

2、扩大了集体建设用地入市流转范围，明确了流转条件和方式。

原《土地管理法》并非完全禁止集体建设用地流转，但范围很小，仅限于集体经济组织以集体建设用地使用权入股、联营兴办企业，以及乡镇企业破产兼并等情形，加之第43条建设项目应当使用国有土地的规定，造成集体建设用地难以入市流转。新《土地管理法》对此进行了较大的修改，允许符合条件的集体经营性建设用地依法入市流转。

一是删除了原法第43条建设项目必须使用国有土地的规定，为集体建设用地入市流转留下了法律空间。

二是明确入市的条件。土地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体建设用地，允许土地所有权人通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，明确用地供应、动工期限、使用期限、规划用途和双方其他权利义务；相关建设用地使用权的收回依照双方签订的书面合同办理。商业住宅用地不在入市流转范围内。

三是明确集体经营性建设用地入市后的管理措施。明确要求集体建设用地使用权人严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地；集体建设用地使用权的最高年限、登记等，参照同类用途的国有建设用地执行等。

四是明确集体建设用地使用权的权能内涵。

五是集体建设用地纳入土地利用年度计划。

新《土地管理法》第63条明确

土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。

　　前款规定的集体经营性建设用地出让、出租等，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。

　　通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押，但法律、行政法规另有规定或者土地所有权人、土地使用权人签订的书面合同另有约定的除外。

　　集体经营性建设用地的出租，集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等，参照同类用途的国有建设用地执行。具体办法由国务院制定。

新《土地管理法》第64条明确：

集体建设用地的使用者应当严格按照土地利用总体规划、城乡规划确定的用途使用土地。”

新《土地管理法》第66条第3款明确：

　　收回集体经营性建设用地使用权，依照双方签订的书面合同办理，法律、行政法规另有规定的除外。”

新《土地管理法》第23条明确：

土地利用年度计划应当对本法第六十三条规定的集体经营性建设用地作出合理安排。土地利用年度计划的编制审批程序与土地利用总体规划的编制审批程序相同，一经审批下达，必须严格执行。

今后以下情形可以使用集体建设用地：

（1）乡镇村公共设施、公益事业建设，如乡镇村养老院、图书室、道路等建设，经批准可以使用集体建设用地；（2）符合“一户一宅”和本集体经济组织成员的农户建设农民住宅，经批准可以使用本集体经济组织所有的土地；（3）乡镇企业、农村集体经济组织兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，可以使用本集体建设用地；（4）以集体经济组织为主体或者集体经济组织以建设用地使用权作价出资入股、联营与其他企业共同或合作开发建设公租房、乡村休闲旅游、养老等产业项目以及农村三产融合发展项目，经批准可使用本集体所有的建设用地；（5）符合规划的集体建设用地使用权，可以出让、租赁、作价出资或入股用于商品住宅以外的经营性建设项目；（6）返乡下乡创业人员，可依托自有和闲置农房院落发展农家乐；（7）返乡下乡创业人员，可以通过租赁农民房屋，或与拥有合法宅基地、农房的当地农户合作改建自住房，解决返乡下乡创业人员住房问题。新《土地管理法》表明，今后，单位和个人投资建设工业、商业项目有了新的用地途径，除了使用国有建设用地外，可以直接使用符合规划、依法登记的集体建设用地，由集体经济组织以出让、租赁、作价出资、入股、合作等方式提供建设使用；

3、完善农村宅基地保障和管理制度：保障性质、一户一宅或户有所居、审批权下放、自愿有偿退出、管理部门变化。

一是健全完善宅基地权益保障方式。强调宅基地的保障性质，增加集中居住保障，落实“一户一宅”或“户有所居”保障。   

二是下放宅基地审批权，明确农村村民申请宅基地的，由乡（镇）人民政府审核批准，但涉及占用农用地的，应当依法办理农用地转用审批手续。

三是明确国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作，赋予农业农村主管部门在宅基地监督管理和行政执法等方面相应职责，即原国土资源部门的上述相关职责划归农业农村主管部门。

四是探索宅基地自愿有偿退出机制。

新《土地管理法》第62条明确：

   农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。

人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，县级人民政府在充分尊重农村村民意愿的基础上，可以采取措施，按照省、自治区、直辖市规定的标准保障农村村民实现户有所居。

　　农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划，不得占用永久基本农田，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。编制乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划应当统筹并合理安排宅基地用地，改善农村村民居住环境和条件。

　　农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。

　　农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准。

　　国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。

　　国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作。

新《土地管理法》第67条第2款明确：

县级以上人民政府农业农村主管部门对违反农村宅基地管理法律、法规的行为进行监督检查的，适用本法关于自然资源主管部门监督检查的规定。

新《土地管理法》将原第七十四条改为第七十五条，其中的“土地行政主管部门”修改为“自然资源主管部门、农业农村主管部门等按照职责”；将第七十七条改为第七十八条，其中的“土地行政主管部门”修改为“农业农村主管部门”；将第八十四条中的“土地行政主管部门”修改为“自然资源主管部门、农业农村主管部门”。

4、强化耕地尤其是永久基本农田保护。

明确永久基本农田要落实到地块，设立保护标志，纳入国家永久基本农田数据库严格管理，并由乡（镇）人民政府将其位置、范围向社会公告；任何单位和个人不得擅自占用永久基本农田或者改变其用途；国家重点建设项目选址确实难以避让永久基本农田，涉及农用地转用或者土地征收的，必须经国务院批准；禁止通过擅自调整县、乡（镇）土地利用总体规划的方式规避永久基本农田农用地转用或者土地征收的审批。（执行有难度，比如修市道、县道、乡道等线性工程和其他单独选址项目如何落地？）

新《土地管理法》第33条明确：

　　国家实行永久基本农田保护制度。下列耕地应当根据土地利用总体规划划为永久基本农田，实行严格保护：

　　（一）经国务院农业农村主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油、糖等重要农产品生产基地内的耕地；

　　（二）有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田和已建成的高标准农田；

　　（三）蔬菜生产基地；

　　（四）农业科研、教学试验田；

　　（五）国务院规定应当划为永久基本农田的其他耕地。

　　各省、自治区、直辖市划定的永久基本农田一般应当占本行政区域内耕地的百分之八十以上，具体比例由国务院根据各省、自治区、直辖市耕地实际情况规定。”

新《土地管理法》第34条明确：

永久基本农田划定以乡（镇）为单位进行，由县级人民政府自然资源主管部门会同同级农业农村主管部门组织实施。永久基本农田应当落实到地块，纳入国家永久基本农田数据库严格管理。

　　乡（镇）人民政府应当将永久基本农田的位置、范围向社会公告，并设立保护标志。

新《土地管理法》第35条明确：

　　永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实难以避让永久基本农田，涉及农用地转用或者土地征收的，必须经国务院批准。

　　禁止通过擅自调整县级土地利用总体规划、乡（镇）土地利用总体规划等方式规避永久基本农田农用地转用或者土地征收的审批。

5、为多规合一建立完善国土空间规划体系明确法律空间。

中央已明确多规统一合并为国土空间规划，已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城市总体规划，即国土空间规划将涵盖原有的国土规划、主体功能区规划、土地利用总体规划和城乡规划，不会出现国土空间规划和土地利用总体规划、城乡规划并存的混乱局面。过渡期内，即在国土空间规划编制实施前，现行的土地利用总体规划和城乡规划可能并存一段时间。

为解决改革过渡期的规划衔接问题，新《土地管理法》第17条明确：

土地利用总体规划按照下列原则编制：

　　（一）落实国土空间开发保护要求，严格土地用途管制；

　　（二）严格保护永久基本农田，严格控制非农业建设占用农用地；

　　（三）提高土地节约集约利用水平；

　　（四）统筹安排城乡生产、生活、生态用地，满足乡村产业和基础设施用地合理需求，促进城乡融合发展；

　　（五）保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；

　　（六）占用耕地与开发复垦耕地数量平衡、质量相当。

新《土地管理法》第18条明确：

　　国家建立国土空间规划体系。编制国土空间规划应当坚持生态优先，绿色、可持续发展，科学有序统筹安排生态、农业、城镇等功能空间，优化国土空间结构和布局，提升国土空间开发、保护的质量和效率。

　　经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依据。已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城乡规划。

　　（六）将第二十四条改为第二十三条，第二款修改为：“土地利用年度计划，根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制。土地利用年度计划应当对本法第六十三条规定的集体经营性建设用地作出合理安排。土地利用年度计划的编制审批程序与土地利用总体规划的编制审批程序相同，一经审批下达，必须严格执行。

6、农用地转用审批权限将适当下放。

按照现行法律规定，凡是省级人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目，其农用地转用都由国务院批准。为深化“放管服”改革和改善营商环境，需要在严格保护耕地特别是永久基本农田的前提下，适当下放农用地转用审批权限，按是否占用永久基本农田来划分中央和地方审批权。新《土地管理法》规定，永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准；其他原由国务院批准的情形，改为“由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准”。分批次用地，原规定由“原批准土地利用总体规划的机关批准”，改为“按照国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准”。

新《土地管理法》第44条明确：　

永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准。

　　在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次按照国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。

　　在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。

7、征地审批权责一致，省级人民政府批准征地不必报国务院备案。

现行法律规定，省、自治区、直辖市人民政府批准征地，需报国务院备案。新《土地管理法》删去了“并报国务院备案”的规定，主要是按照“谁的事权谁负责”的原则，省级人民政府决定征收的事项，由该人民政府负责。取消备案后，更有利于压实地方责任。   

8、国家土地督查制度正式入法。

2006年国务院决定建立国家土地督察制度，但并未在相关法律中明确。新《土地管理法》第6条明确：国务院授权的机构对省、自治区、直辖市人民政府以及国务院确定的城市人民政府土地利用和土地管理情况进行督察。这标志着国家土地督察制度正式成为土地管理的法律制度。

9、完善了农用地承包经营方式，明确农民集体所有或使用的农用土地原则上采用集体经济组织内部家庭承包方式承包。

新《土地管理法》第13条明确：农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地，采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式承包，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。家庭承包的耕地的承包期为三十年，草地的承包期为三十年至五十年，林地的承包期为三十年至七十年；耕地承包期届满后再延长三十年，草地、林地承包期届满后依法相应延长。

　　国家所有依法用于农业的土地可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。

　　发包方和承包方应当依法订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的单位和个人，有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。

10、重申不动产统一登记相关衔接。

新《土地管理法》第12条明确：土地的所有权和使用权的登记，依照有关不动产登记的法律、行政法规执行。

　　依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。